В книга К.А. Соловьёва поставлены масштабные задачи. В центре внимания автора оказались «характерные черты законотворческого процесса», «важнейшие черты политического режима», «большие циклы политического развития: особенности политической системы, политического поведения, политической культуры» в Российской империи конца XIX – начала XX в. Исследуются они в рамках «новой политической истории», изучающей не акты государственной власти, а её структурные и культурные особенности, а также «политическую повседневность» (с. 10).

В целом нельзя не согласиться с тем, что «реальные практики законотворчества и администрирования в полной мере не описывались делопроизводственными материалами», а для того, чтобы «искажённая картина политической жизни» была «выпрямлена», необходимо учитывать «алгоритмы политического поведения». Однако взаимодополняющий анализ делопроизводственных материалов и источников личного происхождения, которые в основном и дают информацию о «политической повседневности», не является каким-то открытием, задолго до того, как появилась «новая политическая история», им успешно пользовались в своих работах П.А. Зайончковский, Л.Г. Захарова, В.Г. Чернуха и многие другие отечественные учёные.

Гораздо более спорно утверждение автора о том, что при характеристике «политической системы» основное внимание надо уделять институтам, а не людям (хотя сам Соловьёв много говорит о влиянии личностных черт различных сановников на деятельность тех учреждений, с которыми они были связаны). Ещё труднее согласиться с парадоксальными и априорными заявлениями, будто носителями подлинной власти выступают обыватели, которые определяют, что есть норма (какая именно: социальная, правовая, политическая?), будто власть это не решение, а процедура (возможно, и то и другое одновременно?) и т.п.

Сомнительно и то, что «политическая повседневность разворачивается в пространстве, а не во времени», поскольку её устойчивые структуры меняются очень медленно. Всё же не стоит преувеличивать их стабильность, ведь сам автор неоднократно пишет о том, как они менялись под влиянием, например, смены главы того или иного учреждения. Конечно, изучение подобных структур подразумевает в числе прочего и анализ статических состояний. Однако в монографии исследуется прежде всего «проблема законотворчества», а это как раз в первую очередь <em>длительный процесс</em>, состоящий из ряда <em>растянутых во времени</em> стадий: инициативы, подготовки и обсуждения проектов предполагаемого закона, его утверждения, кодификации и реализации. Разумеется, особенности и характер этих этапов раскрываются только в их динамике и взаимодействии. И только в этом <em>движении</em> от первоначально поставленных задач к тому, что в итоге санкционировалось верховной властью, можно увидеть подлинное место, роль и значение тех или иных технических процедур и институтов.

Но в книге Соловьёва выстраивается классическая, пирамидальная схема учреждений Российской империи, участвовавших в разработке законодательства – император, Государственный совет, Государственная канцелярия, Комитет министров, министерства, межведомственные комиссии и т.д. Затем, в другой главе, говорится собственно про «законотворческий процесс», и это ведёт к повторению наблюдений и мыслей, уже изложенных ранее в разделах о высших и центральных органах власти. Особо отмечено влияние прессы, экспертов и общественности. Автор словно раскладывает на столе отдельные детали сложного механизма и предлагает читателю представить, как он работал, когда все они соединялись вместе.

О том, как появлялись законопроекты, кто и почему их инициировал, сказано очень кратко. Однако автор несколько раз, ссылаясь на высказывания разных лиц, настаивает на том, что «высшая бюрократия весьма приблизительно представляла население страны, его хозяйственную жизнь» (с. 333). Схожие заявления действительно часто звучали в XIX – начале XX в. и в обществе, и в правительственных сферах. Это была расхожая форма критики и самокритики «просвещённого» чиновничества. Между тем на практике всё оказывалось несколько сложнее.

К примеру, в январе 1883 г. государственный секретарь А.А. Половцов утверждал в дневнике: «Кавказ <em>terra</em><em> </em><em>incognita</em> для петербургских министров»¹. Но если присмотреться к тому, как в 1880-е гг. разрабатывались и обсуждались конкретные законопроекты, касавшиеся Кавказа, то выясняется, что министры и члены Государственного совета весьма неплохо разбирались в кавказской специфике. Так, в 1882 г. министр финансов Н.Х. Бунге со знанием дела дискутировал с главноначальствующим гражданской частью на Кавказе кн. А.М. Дондуковым-Корсаковым о сложении долгов грузинского дворянства перед Закавказским приказом общественного призрения. При этом глава финансового ведомства демонстрировал осведомлённость не только об обстоятельствах составления соответствующего законопроекта, но и о реальных доходах местных аристократов, а также о том, как именно они проматывали деньги, взятые под залог имений².

Естественно, в Петербурге ощущался недостаток информации о постоянно менявшемся положении дел на разных окраинах. Но для её получения существовали отработанные административные методы, которые отнюдь не сводились к вызову экспертов в столицу. Например, сведения о Кавказе поступали как от главноначальствующего, так и от специально командировавшихся для их сбора чиновников или же от той или иной временной комиссии, учреждавшейся в крае из представителей министерства и местной администрации. Тот же Бунге для уточнения размера и причин задолженности грузинской знати направил в 1883 г. в Тифлис тайного советника К.А. Буха, который в итоге и предложил устроивший всех компромисс³.

Соловьёв скептически оценивает всеподданнейшие отчёты губернаторов и генерал-губернаторов, полагая, что «губернатор не был надёжным источником информации о положении дел в своём регионе» (с. 336). Впрочем, это подтверждается не критической проверкой содержавшихся в них данных, а высказываниями разных лиц, отражавшими скорее циркулировавшие в правящих кругах мнения. И при этом совершенно не учитывается, что именно отчёты главного начальника края, с наложенными на них царскими отметками и резолюциями, становились начальной точкой подготовки тех или иных законопроектов. Например, для кавказской администрации, после упразднения наместничества в 1881 г. напрямую подчинённой министерствам, это порою был единственный, но достаточно эффективный способ, позволявший преодолеть сопротивление ведомств и инициировать процесс разработки нужных мер. Характерно, что после столкновения с Бунге в 1882 г. кн. Дондуков-Корсаков изложил свои соображения о необходимости экономической поддержки местного дворянства в отчёте, одобренном затем императором⁴.

В книге чрезмерно драматизируются такие общеизвестные факты, как отсутствие в Российской империи органа, объединявшего деятельность правительства, наподобие европейского «кабинета», соперничество ведомств, медлительность работы различных комиссий. В то же время, довольно интересен анализ внутренней жизни министерств, в которой большую роль играли индивидуальные качества их руководителей, а также характерные черты личного состава канцелярий. Удачно раскрыт автором и такой элемент «политической повседневности», как внутриведомственные конфликты. Не менее любопытны соображения о существовании в Российской империи «публичной политики» и о составе её «политического класса», включавшего, как следует из монографии, представителей высшей бюрократии, среднего чиновничества и аффилированной с ними земской и столичной общественности.

К сожалению, в монографии лишь вскользь упоминается о частных совещаниях сановников и их роли в «законотворческом процессе». А ведь эти неофициальные встречи позволяли быстро достичь компромисса по спорным пунктам того или иного проекта. Так, в 1881 г. вел. кн. Михаил Николаевич обсуждал с «кавказцами» (представителями высшей бюрократии, служившими ранее на Кавказе) планы ликвидации наместничества и учреждения должности главноначальствующего гражданской частью. Впоследствии кн. Дондуков-Корсаков неоднократно собирал их, дабы обеспечить гладкое прохождение через Комитет министров или Государственный совет таких щекотливых дел, как, например, проект преобразования Общества восстановления православного христианства на Кавказе и т.п.

Некоторые формулировки, встречающиеся в книге, явно требуют дополнительных пояснений. «Российский чиновник, – пишет Соловьёв, – каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего» (с. 245–246). Однако ранее исследователь признавал, что «министр не мог ограничиться работой исключительно во благо собственного ведомства» (с. 208), писал об «амбициозных проектах отдельных государственных деятелей» (с. 105), о том, как «министр финансов, пользуясь своим немалым влиянием, активно вмешивался в работу прочих ведомств», а «Плеве в качестве министра внутренних дел небезуспешно боролся с попытками Витте явочным порядком расширить сферу своей компетенции» (с. 227–229). Автор не пытается примирить эти противоречия (иногда даже может показаться, что он их вовсе не замечает). Но тут, конечно, не так просто провести чёткую грань между противоречивостью суждений учёного и антиномиями самой изучаемой эпохи, которые историкам ещё предстоит выявить и точно сформулировать.